規制と競争――市場に任せるべきこと、政府が介入すべきこと

市場経済では、企業が自由に競争し、消費者が自分の意思で商品やサービスを選べることが、効率的な資源配分につながります。しかし、あらゆる産業を市場の競争に任せれば、社会全体にとって望ましい結果が得られるとは限りません。

たとえば、電気や水道の供給会社が地域ごとに何社も存在し、それぞれが独自の送電線や水道管を敷設したらどうなるでしょうか。設備投資が重複し、社会全体として大きな無駄が生じる可能性があります。一方で、地域の供給を一社に任せきりにすれば、その会社が高い料金を設定したり、サービスの改善を怠ったりする危険があります。

ここに、規制と競争を考えるうえでの根本的な問題があります。競争が十分に働かない市場では政府の介入が必要になることがありますが、政府の規制そのものが競争を妨げ、非効率を生み出すこともあるのです。

産業組織論では、規制の目的や必要性を明らかにするとともに、規制をどのように設計し、どこまで緩和すべきかを経済学の観点から考えます。重要なのは、規制か自由化かという二者択一ではありません。産業の性質に合わせて、競争の力を生かしながら社会的な利益を守る仕組みをつくることです。

1. 公的規制とは何か

1.1 市場の働きを補う公的規制

公的規制とは、政府などの公的機関が、法律や制度を通じて企業や個人の経済活動に一定の制約やルールを設けることです。規制には、企業の参入を制限するもの、価格や料金を管理するもの、製品の安全性や環境への影響に基準を設けるものなどがあります。

たとえば、電気事業では、供給の安定性や安全性を確保するために事業者の活動が制度的に管理されてきました。医薬品では、有効性や安全性を確認する仕組みが必要です。また、食品の衛生基準や自動車の安全基準も、企業の活動に一定の制約を設ける規制にあたります。

規制の目的は、単に企業の自由を制限することではありません。市場の働きだけでは実現しにくい安全性、公平性、安定供給などを確保し、社会全体の利益を守ることにあります。

1.2 経済的規制と社会的規制

公的規制は、その目的によって大きく「経済的規制」と「社会的規制」に分けられます。

経済的規制は、産業の市場構造や企業の経済活動に直接関わる規制です。代表例として、事業への新規参入を制限する参入規制、電気・ガス・水道などの料金規制、輸入規制などがあります。市場に任せた場合に、供給量や価格が社会的に望ましい水準から大きく外れることを防ぐ役割を担ってきました。

これに対して社会的規制は、安全、健康、衛生、環境、労働条件など、経済活動に伴う社会的なリスクを抑えることを目的とします。工場から排出される有害物質への規制、労働安全基準、建築物の耐震基準、食品衛生に関する規則などがその例です。

両者は完全に切り離せるわけではありません。たとえば、運輸事業への規制には、事業者間の競争条件に関わる側面と、乗客の安全を守る側面があります。それでも、何を目的とする規制なのかを区別することは、規制の必要性や妥当性を評価するうえで重要です。

1.3 規制にはさまざまな方法がある

規制は、許認可や禁止命令のように企業の行動を直接制限する方法だけではありません。法律によって取引のルールを定めたり、税や補助金を使って企業の行動を誘導したりする方法もあります。

たとえば、環境汚染を抑制する場合、企業に排出量の上限を直接課すことができます。あるいは、汚染物質の排出に課税し、企業が自ら排出削減に取り組むよう促すこともできます。補助金を使い、省エネルギー設備の導入を後押しする方法もあります。

さらに、企業ごとの費用や生産性を比較し、その実績を規制に反映させる方式もあります。規制対象の企業に経営改善の余地を残しながら、社会的な目標の達成を促す考え方です。

このように、規制の設計には複数の選択肢があります。大切なのは、規制を設けるかどうかだけではなく、どの手段なら企業の行動を適切に変え、社会全体の費用を抑えられるかという点です。

2. なぜ政府は市場に介入するのか

公的規制が必要とされる基本的な理由は、市場の仕組みだけでは社会全体にとって望ましい結果が得られない場合があるからです。この問題は「市場の失敗」と呼ばれます。

市場の失敗には、公共財の供給不足、外部性、規模の経済による独占、情報の不完全性や非対称性などがあります。それぞれの問題は性質が異なるため、対処するための政策も異なります。

2.1 公共財はなぜ市場だけでは供給されにくいのか

公共財の特徴を理解するうえで重要なのが、「排除可能性」と「競合性」という二つの性質です。

排除可能性とは、料金を支払わない人をサービスの利用から排除できるかどうかを指します。競合性とは、ある人がサービスを利用することで、ほかの人が利用できる量や質が減るかどうかを意味します。

たとえば、一般的な食料品は、代金を支払わなければ購入できず、誰かが食べればその分だけほかの人が食べられる量が減ります。そのため、通常の商品は排除可能性と競合性を持つ私的財です。

一方、国防や治安の維持は、特定の人だけを守ることが難しく、一人がその恩恵を受けても、ほかの人が受ける恩恵が同じように失われるわけではありません。このような性質を強く持つものが純粋公共財です。

入門・産業組織.pdf

公共財を市場に任せると、費用を負担せずに恩恵だけを受けようとする「ただ乗り」が起こりやすくなります。誰もが「ほかの人が費用を負担してくれればよい」と考えると、社会全体に必要な量が供給されない可能性があります。

そのため、政府による税財源での提供や支援が必要になることがあります。ただし、医療や教育のように公共性が高くても、利用者を一定程度排除できるサービスもあります。公共財か私的財かを単純に二分するのではなく、サービスの性質に応じて制度を設計することが重要です。

2.2 外部性があると、企業の判断と社会の利益が食い違う

外部性とは、ある企業や個人の経済活動が、取引に直接参加していない第三者に影響を及ぼすことです。

典型的なのは公害です。工場が生産を拡大するとき、原材料費や人件費などは企業自身の費用として計算されます。しかし、排出された汚染物質によって周辺住民に健康被害が生じたり、農業や漁業に損害が出たりしても、その費用が製品価格に十分反映されない場合があります。

このとき、企業が負担する私的費用と、社会全体が負担する社会的費用には差が生じます。企業は社会全体にとって望ましい水準よりも多く生産し、汚染を発生させるかもしれません。

逆に、研究開発や教育のように、実施した本人だけでなく社会全体にも利益が及ぶ活動では、社会的に望ましい水準よりも投資が少なくなることがあります。

政府は、排出基準の設定、環境税、補助金などを通じて、こうしたずれを縮めることができます。外部性への対応は、企業の自由を一律に制限するというより、企業の意思決定に社会的な費用や利益を反映させる取り組みといえます。

2.3 費用逓減産業では競争が必ずしも効率的とは限らない

規制の必要性を考えるうえで、とりわけ重要なのが「費用逓減産業」です。これは、一定の範囲で生産量が増えるほど、製品やサービス一単位あたりの平均費用が低下する産業を指します。

電気、ガス、水道、鉄道などでは、送配電網、配管、線路といった大規模な設備が必要です。設備を整備するまでに多額の固定費がかかりますが、いったん整備すれば、利用者や供給量が増えても費用が同じ割合で増えるとは限りません。

たとえば、同じ地域に電気を供給するために、複数の企業がそれぞれ独自の送電網を建設したとします。企業間の競争は生まれるかもしれませんが、設備の重複によって社会全体の費用が膨らみます。一社がまとめて供給するほうが、費用面で効率的になる可能性があります。

このように、規模の経済が強く、一社による供給が効率的になりやすい状態は「自然独占」と呼ばれます。

しかし、自然独占だからといって、企業に完全な自由を与えてよいわけではありません。競争相手がいなければ、企業は料金を高く設定したり、経営改善への努力を弱めたりする可能性があるからです。

そこで政府は、地域独占を認める代わりに、供給義務や料金規制を課すことがあります。これは、競争による効率化が難しい分野で、規制によって独占企業の行動を管理する考え方です。

2.4 情報の不完全性と非対称性

市場が適切に機能するには、商品やサービスの品質、価格、リスクなどについて、売り手と買い手が十分な情報を持っていることが望まれます。しかし、現実には情報が不完全であったり、売り手と買い手の間で情報量に大きな差があったりします。

たとえば、医療サービスの利用者は、医師の診断や治療方針が適切かどうかを自分だけで判断するのが難しい場合があります。中古車の購入者も、外見だけでは故障の可能性や過去の修理履歴を十分に把握できないことがあります。

売り手のほうが品質やリスクについて詳しい状況では、買い手が適切な選択をできず、品質の悪い商品が市場に残ったり、必要なサービスが十分に利用されなくなったりする可能性があります。

こうした問題に対応するため、政府は資格制度、品質基準、情報開示義務、検査制度などを設けることがあります。ただし、規制を強めれば必ず情報問題が解消するわけではありません。規制を担う側にも情報の限界があるため、専門家による評価や事業者による情報開示などを組み合わせることが求められます。

3. 公的規制の緩和と競争の促進

3.1 なぜ規制緩和が進められてきたのか

規制は市場の失敗に対応するために導入されてきましたが、規制が存在すること自体が、必ずしも望ましい結果を保証するわけではありません。

政府が参入を制限すれば、既存企業は新しい競争相手に脅かされずに事業を続けられます。その結果、経営改善や技術革新への動機が弱まることがあります。また、行政による許認可や料金の審査に多くの時間と費用がかかり、企業が市場の変化に迅速に対応できなくなることもあります。

さらに、技術の進歩によって、かつては一社でしか効率的に提供できなかったサービスに、複数の企業が参入できるようになる場合もあります。通信技術の発展などは、こうした変化を考えるうえで重要です。

こうした事情を背景に、各国では規制緩和や民営化が進められてきました。日本でも、経済的規制については競争を原則とし、必要な場合に例外的な規制を設ける方向が進められてきました。一方、安全や環境などに関わる社会的規制については、必要性を見極めながら規制を維持する考え方が重視されてきました。

入門・産業組織.pdf

ここで注意したいのは、規制緩和が規制の全面撤廃と同じではないことです。競争が可能な分野では参入を自由化しつつ、独占が残る分野では料金規制や設備利用のルールを維持するなど、産業の実態に応じた対応が必要になります。

3.2 参入規制を緩和すると何が変わるのか

参入規制は、企業が特定の産業で事業を始めるための条件を定める規制です。許認可制度や事業者数の制限などがこれにあたります。

参入規制が緩和されると、新規企業が市場に参入しやすくなります。新しい企業が既存企業よりも低い費用でサービスを提供したり、消費者のニーズに合った新商品を開発したりすれば、価格の低下やサービスの改善につながる可能性があります。

しかし、参入を自由化すれば、どの産業でも必ず競争が活発になるとは限りません。参入には設備投資や技術、販売網などが必要であり、法的な制限を取り除いても経済的な参入障壁が残る場合があります。

また、既存企業が抱える設備やネットワークを新規企業が利用できないと、参入後も十分な競争ができないことがあります。そこで、設備の共同利用や接続条件の整備などが、競争を促進するための政策として重要になります。

3.3 クリーム・スキミングとユニバーサル・サービス

規制緩和によって競争が進むと、事業者は利益を得やすい顧客や地域を優先する可能性があります。この現象は「クリーム・スキミング」と呼ばれます。

たとえば、都市部は利用者が多く、設備の維持費を多数の利用者で分担できます。一方、山間部や離島では利用者が少なく、設備の維持にかかる費用が一人あたりで高くなりがちです。

自由化によって新規企業が都市部の採算のよい顧客だけを獲得すると、既存事業者は採算の悪い地域を維持する負担を相対的に多く背負うことになります。場合によっては、地方での供給を維持することが難しくなる可能性があります。

ここで問題になるのが「ユニバーサル・サービス」です。これは、地域や所得などにかかわらず、社会生活に必要な基礎的サービスを広く利用できるようにする考え方です。

競争によって価格が下がり、サービスの選択肢が増えることは望ましいことです。しかし、採算性だけを基準にすると、社会にとって必要なサービスが提供されなくなるおそれがあります。競争促進とサービスの公平な提供を両立させるためには、補助制度や費用負担の仕組みなどを検討する必要があります。

3.4 総括原価方式はなぜ見直されてきたのか

参入規制があり、競争によって価格が決まりにくい産業では、政府が料金を管理する必要があります。伝統的な料金規制の代表が「総括原価方式」です。

総括原価方式では、事業に必要な費用や適正な事業報酬などをもとに、料金水準を設定します。電気やガス、水道など、設備投資が大きく安定供給が求められる産業で用いられてきました。

この方式には、企業が必要な費用を回収し、安定的にサービスを提供しやすくなる利点があります。しかし、費用が増えれば料金に反映される仕組みになっていると、企業が費用削減に努力する動機が弱くなる可能性があります。規制当局が費用の妥当性を正確に判断することも容易ではありません。

この問題を改善するため、料金規制の枠組みを維持しながら、企業の効率化を促す「インセンティブ規制」が導入されてきました。代表例が、プライス・キャップ規制やヤードスティック規制です。

入門・産業組織.pdf

プライス・キャップ規制では、料金の上限をあらかじめ設定し、その範囲内で企業が経営努力を行う余地を与えます。企業が費用を削減できれば、その成果を一定期間自社の利益として確保できるため、効率化への動機が生まれます。

ヤードスティック規制では、複数の事業者の費用や生産性を比較し、効率的な事業者の実績などを基準に規制を行います。自社の費用だけでなく、他社との比較が経営改善の手がかりになる仕組みです。

ただし、どの方式にも課題があります。料金上限を厳しくしすぎれば、必要な設備投資やサービス品質の維持が難しくなることがあります。比較対象となる事業者の条件が大きく異なれば、単純な比較は不公平になります。規制制度には、費用削減だけでなく、サービス品質や将来の投資も考慮することが求められます。

4. 料金体系の理論――適正な価格をどう設計するか

4.1 料金は単純に一律にすればよいわけではない

規制産業の料金は、単に一つの価格を決めれば済むとは限りません。利用量、利用者の種類、利用する時間帯、提供するサービスの種類などに応じて、料金体系を設計する必要があります。

代表的な料金体系には、利用量に応じて同じ単価を課す従量料金、利用量にかかわらず一定額を支払う定額料金、利用量が増えるほど単価が変化する逓減・逓増料金、基本料金と従量料金を組み合わせる二部料金制などがあります。

入門・産業組織.pdf

たとえば、電気や水道の料金には、基本料金と使用量に応じた料金を組み合わせる方式が見られます。基本料金は設備や供給体制を維持するための費用回収に関係し、従量料金は利用量に応じた費用や節約への誘因に関係します。

また、使用量が増えるにつれて単価を高くする逓増料金は、家庭などの大口利用者に節電や節水を促す手段になりえます。一方、使用量が増えるほど単価が下がる逓減料金は、大量利用によって平均費用が低下する場合などに用いられます。

どの料金体系が適切かは、設備の固定費と変動費の割合、需要の変動、利用者の違い、政策目的によって変わります。料金体系は、費用を回収するための仕組みであると同時に、利用者の行動を変えるための仕組みでもあるのです。

4.2 複数のサービスを提供する企業とラムゼー価格

一つの企業が複数のサービスを提供している場合、各サービスの料金をどのように設定するかが問題になります。特に、費用を回収しながら利用者の負担や社会的な損失をできるだけ小さくしたい場合には、単純にすべての料金を同じ割合で引き上げる方法が適切とは限りません。

この問題を考える理論が「ラムゼー価格」です。簡単にいうと、必要な費用を回収するという制約のもとで、需要への影響を考慮しながら、社会全体の損失をできるだけ小さくするように各サービスの価格を設定する考え方です。

ここで重要なのは、サービスごとに需要の価格弾力性が異なることです。価格弾力性とは、価格が変化したときに需要量がどの程度変化するかを示す指標です。

たとえば、あるサービスは料金が少し上がるだけで利用者が大きく減る一方、別のサービスは料金が上がっても需要があまり変化しないとします。費用回収の必要がある場合、需要が大きく減るサービスの料金を高く設定すると、利用量が大きく減り、社会的な損失が増える可能性があります。

ラムゼー価格の考え方では、こうした需要の反応を踏まえ、複数のサービス間で料金を調整します。ただし、これは単純に「需要が弱いサービスほど高い料金を課してよい」という意味ではありません。所得の低い利用者にとって不可欠なサービスなどでは、公平性や利用機会の確保も重要になります。

そのため、現実の料金制度では、費用回収の効率性だけでなく、負担の公平性、サービスの利用可能性、政策目的を併せて検討する必要があります。

4.3 競争下の料金規制と費用の考え方

競争が進むと、料金を規制する必要性が小さくなる場合があります。しかし、競争が存在していても、料金規制や競争政策上の監視が必要なケースは残ります。特に、ネットワークや基盤設備を独占する企業が、競争市場で事業を行う企業にも影響を及ぼす場合は注意が必要です。

料金を適切に評価するには、費用の意味を正確に把握することが欠かせません。設備の維持に必要な固定費、サービスを一単位追加するための限界費用、特定のサービスを提供することで追加的に発生する費用などは、同じものではありません。

たとえば、鉄道や通信のように大規模な設備を必要とする産業では、設備の維持に多額の固定費がかかる一方、追加の利用者にサービスを提供する費用は比較的小さいことがあります。このとき、料金を限界費用に合わせるだけでは、設備全体の費用を回収できない可能性があります。

反対に、費用回収を理由に料金を高く設定しすぎれば、利用者がサービスを利用しなくなり、社会的に望ましい利用まで失われるおそれがあります。

したがって、料金規制では、費用を回収できること、利用者に過度な負担をかけないこと、企業に効率化と投資の動機を与えることを同時に考えなければなりません。ここに、規制産業の料金設計の難しさがあります。

5. 規制と競争を両立させるために

5.1 規制にも失敗がある

市場の失敗があるからといって、政府が介入すれば必ず問題が解決するわけではありません。規制当局は、企業の費用構造や技術の進歩、将来の需要を完全に把握できるわけではありません。

企業が保有する情報を規制当局が十分に得られなければ、料金や投資計画の妥当性を正確に評価することは困難です。また、規制が複雑になりすぎると、企業の事務負担が増え、新しい事業への参入や技術革新を妨げる可能性があります。

さらに、規制が既存企業の利益を守るために利用される危険もあります。許認可の条件が不必要に厳しく設定されれば、新規企業が参入できず、競争が弱まるかもしれません。

こうした問題は「政府の失敗」として捉えられます。政策を評価するときには、市場がうまく働かない可能性だけでなく、規制を実施する政府にも情報や制度運営上の限界があることを考慮しなければなりません。

5.2 競争できる部分と、規制が必要な部分を分ける

規制と競争を両立させる一つの方法は、産業全体を一律に扱うのではなく、競争が可能な部分と、独占性が残る部分を区別することです。

たとえば、電力のような産業では、発電、送配電、小売りなどの機能を分けて考えることができます。発電や小売りでは複数の事業者が競争できる可能性がある一方、送配電網は大規模な設備を共有するほうが効率的な場合があります。

こうした場合、競争が可能な分野では参入を促し、ネットワークなど独占性の強い分野では、料金や設備へのアクセスを適切に管理することが考えられます。機能を分離することによって、独占的な設備を持つ企業が、自社の競争部門を有利に扱うことを防ぐ狙いもあります。

ただし、分離を進めればすべての問題が解決するわけではありません。設備を一体的に運営することで得られる効率性が失われたり、部門間の調整費用が増えたりする可能性もあります。どこまで分離するかは、競争促進の効果と、分離によって発生する費用を比較して判断する必要があります。

5.3 規制の目的を明確にし、定期的に見直す

規制を設けるときには、何を達成したいのかを明確にすることが重要です。安全を確保するための規制なのか、独占企業の料金を抑えるための規制なのか、地方でもサービスを受けられるようにするための規制なのかによって、適切な手段は異なります。

また、規制は一度導入すれば永久に同じ形で維持すべきものでもありません。技術革新によって競争が可能になった場合には、参入規制を緩和できるかもしれません。反対に、自由化によってサービスの供給が不安定になったり、安全性に新たな問題が生じたりした場合には、制度の修正が必要になることもあります。

規制の評価では、価格が下がったかどうかだけでなく、サービスの品質、安定供給、設備投資、地域間の公平性、環境への影響なども確認する必要があります。規制緩和の効果を多面的に評価することで、競争の利益を生かしながら、その副作用を抑えることができます。

6. 規制と競争を考えるための基本的な視点

規制と競争の問題は、政府が市場を管理すべきか、企業の自由に任せるべきかという単純な対立ではありません。市場の仕組みが有効に働く領域では競争を促進し、市場だけでは解決しにくい問題には適切な制度で対応するという考え方が基本になります。

公共財や外部性の問題では、社会全体の利益と個々の企業の判断とのずれを埋めることが重要です。自然独占が生じる産業では、重複投資を避ける効率性を生かしながら、独占企業による料金の引き上げや経営努力の不足を防ぐ必要があります。情報の不完全性が大きい分野では、品質基準や情報開示などによって、消費者が適切な選択をできる環境を整えることが求められます。

規制緩和についても、規制をなくすこと自体を目的にするのではなく、競争によって価格やサービスが改善する可能性を見極めることが大切です。競争が十分に働かない分野では、料金規制や設備利用のルールを維持し、企業に効率化と投資の動機を与える工夫が必要になります。

最終的に問われるのは、市場の失敗を補うための規制が、今度は競争や効率性を妨げる原因になっていないかという点です。規制を設けるときも、緩和するときも、企業の行動、消費者の利益、社会全体の費用と便益を比較しながら制度を設計しなければなりません。

市場の自由と政府の介入は、どちらか一方を選べばよいものではありません。競争の力を最大限に生かしながら、安定供給、安全、公平性といった社会的な価値を守る。その両立を実現する制度を考えることが、産業組織論における規制と競争の中心的な課題です。